L'autre mauvaise surprise de la politique commerciale menée en 2019

L'attention de tous étant concentrée sur la guerre tarifaire entre la Chine et les États Unis, une dynamique inquiétante observée dans la politique commerciale de nombreux pays a été ignorée.

Les aléas de la guerre tarifaire bilatérale entre la Chine et les États Unis faisant les gros titres, une autre évolution significative des politiques commerciales n'a pas reçu l'attention qu'elle méritait en 2019. En résumé, la dynamique qui sous tend les réformes d'ouverture des marchés s'est considérablement émoussée, notamment dans les grands marchés émergents. Cette évolution limite les bénéfices que les exportations et l'investissement étranger peuvent apporter aux économies nationales quel que soit leur stade de développement. Les experts et responsables gouvernementaux réunis à Washington, D.C., pour les assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale devraient réfléchir aux implications de ce phénomène trop négligé pour la trajectoire de l'économie mondiale.

LES FAITS

Pour la première fois depuis sept ans, selon les données collectées par l'équipe de Global Trade Alert, on observe dans le monde une forte baisse du nombre total de réformes de la politique commerciale qui ont été mises en œuvre afin d'ouvrir les marchés et de réduire le biais en faveur des entreprises locales. Par rapport aux dix premiers mois de 2018, cette année, le nombre de nouvelles réformes des échanges, de l'investissement et d'autres réformes commerciales a baissé de 25% (voir graphique ci dessous). En outre, sur les 270 réformes enregistrées cette année, 16 ont déjà expiré.

Les gouvernements sont devenus plus réticents à ouvrir les marchés locaux aux négociants et aux investisseurs étrangers. Sur le nombre total d'initiatives mises en œuvre en vue de réduire les taxes à l'importation, on en compte 39 de moins cette année que sur la même période en 2018. Par ailleurs, les peurs liées aux risques de détérioration de la situation des entreprises multinationales et autres entités similaires sont telles que le nombre de réformes visant l'investissement étranger direct (IED) introduites cette année est moitié moins élevé que sur la même période l'année dernière. Enfin, les mesures prises par les gouvernements pour stimuler les exportations, qui constituent un aspect essentiel, mais souvent négligé, des réponses de certains pays face à la crise en matière de politique commerciale, sont abrogées à un rythme beaucoup moins rapide cette année.

La baisse du nombre de mesures d'ouverture des marchés limite les débouchés pour les entreprises qui souhaitent pénétrer les économies d'autres pays, ce qui réduit le potentiel de répercussions positives telles qu'une hausse de l'emploi ou de l'investissement. Cette évolution affecte tous les partenaires commerciaux, quel que soit leur niveau de développement. Sur la période allant de janvier à octobre 2018, les pays les moins avancés ont bénéficié de 37 réformes menées par leurs partenaires commerciaux, un total qui est tombé à 29 pour la période correspondante de l'année en cours. Par ailleurs, les intérêts commerciaux des États‑Unis ont opéré sur des marchés où 118 réformes ont été menées au cours 10 dix premiers mois de 2018 et, cette année, ils bénéficient de 26% de réformes en moins chez leurs partenaires commerciaux (pour un total de 86 réformes depuis le début de l'année).

Une étude plus approfondie des données révèle des différences intéressantes entre les grandes puissances. Les États‑Unis et la Russie ont résisté à la tendance. Les deux pays ont mis en œuvre davantage de réformes depuis janvier qu'en 2018, mais dans le cas des États‑Unis, cela était principalement dû aux réformes (en matière d'IED et de permis de travail) menées par les États, et non par le gouvernement fédéral. De forte réductions du nombre de réformes commerciales ont été observées au Brésil (20 réformes en moins), en Chine (où le nombre total de réformes est tombé de 32 à 25), en Indonésie (où le nombre de réformes est tombé de 32 en 2018 à 1 seule en 2019), en Inde (14 réformes en moins) et en Afrique du Sud (où le nombre total de réformes a chuté de 16 à 4). En 2019, les plus grands marchés émergents sont devenus réticents à ouvrir leurs économies.

QUE SE PASSE-T-IL?

Si les évolutions observées depuis le début de l'année annoncent un essoufflement permanent de la dynamique de réforme, en particulier dans les grands marchés émergents, cela freinera la croissance du commerce Sud‑Sud au détriment des autres pays en développement et des acheteurs dans les pays plus lents à mener des réformes. Le développement de la chaîne d'approvisionnement souffrira également.

Il est utile de demander si le fait que les grands marchés émergents se soient détournés des réformes pourrait être lié à la guerre tarifaire entre la Chine et les États‑Unis. Il pourrait y avoir au moins deux liens. Premièrement, même si elle est exagérée, la peur de voir toujours plus de produits chinois détournés du marché des États‑Unis avec l'intensification de la guerre commerciale bilatérale, pourrait expliquer la baisse du nombre de mesures de réduction des droits d'importation observées.

Deuxièmement, la réticence accrue à libéraliser les politiques en matière d'IED pourrait s'inscrire dans la tendance suivie par de nombreux pays industrialisés, qui ont durci les procédures d'examen préalable des opérations de fusion et acquisition étrangères, en particulier celles concernant la Chine. Dans les deux cas, les mauvaises politiques chassent les bonnes (la variante de la Loi de Gresham dans le cadre de la guerre commerciale).

Une autre explication possible est que l'essoufflement de la dynamique de réforme est la conséquence logique des politiques industrielles agressives mises en œuvre par un nombre croissant de gouvernements. Au cœur de ces stratégies, on observe la volonté des États de réserver une part plus importante de leurs marchés nationaux aux entreprises locales. De telles approches peuvent être plus attrayantes dans les économies qui disposent de marchés nationaux de grande taille – auquel cas, 2019 pourrait marquer la phase suivante du recul, suite à la crise, des stratégies de développement axées sur le marché.

Pour autant, la question de savoir pourquoi 2019 a été l'année charnière demeure. Cette année a‑t‑elle coïncidé avec le moment où, dans de nombreux pays, des forces réformatrices influentes ont, indépendamment, jeté l'éponge ou perdu du terrain? Dans ce cas, l'infection s'est maintenant propagée bien au‑delà de Washington, D.C. et Beijing, et les pays dont le marché intérieur est plus petit devront intensifier la coopération pour défendre leurs intérêts commerciaux.

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Simon J. Evenett est professeur de commerce international et de développement économique à l'Université de Saint‑Gall. Il coordonne l'initiative de suivi des politiques commerciales indépendante et à but non lucratif intitulée Global Trade Alert.