Éviter les risques et les difficultés pour les pays qui s'efforcent de réduire la pauvreté et de lutter contre le changement climatique

• Les ajustements carbone aux frontières (ACF) devraient envisager une exonération de droits sur les importations directes en provenance des pays les moins avancés (PMA), et inclure des dispositions pour que les pays en cours de sortie de la catégorie des PMA puissent maintenir les gains acquis en matière de développement.

• Les ACF doivent être conçus en tenant mieux compte des chaînes d'approvisionnement complexes qui incluent les PMA et en veillant à ce que les exportations indirectes de ceux‑ci (transitant par des pays soumis aux ACF) ne soient pas pénalisées.

• Des mesures proportionnées d'appui doivent être prises pour contribuer au respect des ACF, y compris en développant les marchés du carbone dans les PMA et en investissant à plus long terme dans une croissance verte inclusive.

Les ajustements carbone aux frontières consistent à imposer un prix du carbone aux marchandises qui sont importées dans un territoire où le prix du carbone est plus élevé. Ces ACF visent à uniformiser les règles du jeu entre les produits nationaux qui respectent les objectifs liés au changement climatique et les produits importés qui ne les respectent pas. Ces ajustements peuvent contribuer à soutenir les ambitions nationales en matière de climat et à encourager les investissements à faibles émissions de carbone tout au long des chaînes d'approvisionnement mondiales.

À partir de 2022, les ACF pourraient être appliqués pour la première fois à grande échelle dans l'Union européenne (UE) et sont considérés comme un instrument essentiel d'appui au pacte vert de l'UE. Cependant, les changements de comportement qui pourraient en résulter sont difficiles à anticiper et les ACF demeurent controversés. Les informations divergent quant à, d'un côté, un moratoire sur les ACF que rechercherait le G-7 présidé par le Royaume‑Uni et, de l'autre, un intérêt accru en faveur de leur adoption par un plus grand nombre de pays du G-7, y compris le Royaume‑Uni.

Le présent article met l'accent sur les risques et les difficultés que les ACF posent aux pays les moins avancés (PMA), qui sont confrontés à un défi sans précédent en matière de développement, à savoir éradiquer la pauvreté et assurer leur développement économique dans un contexte d'urgence climatique. L'article fait valoir que les ACF doivent être conçus en prenant dûment en considération les exportations indirectes et directes des PMA vers l'UE de façon à éviter de les pénaliser et en reconnaissant spécifiquement les pays qui sont en passe de sortir de la catégorie des PMA.

Comment les ACF peuvent‑ils être conçus pour protéger les PMA dans les chaînes d'approvisionnement complexes?

À l'heure actuelle, dans l'ensemble, les exportations des PMA vers l'un des secteurs qui seront probablement ciblés par le nouveau mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'UE sont peu significatives, même si le Mozambique représente un fournisseur important d'aluminium. Cependant, la portée du système d'échange de quotas d'émission de l'UE sera certainement élargie à l'avenir, ce qui se traduira par l'élargissement de la portée des ACF également.

En outre, on dispose de peu d'informations sur l'impact que les répercussions dans les chaînes d'approvisionnement pourraient avoir sur les exportations indirectes des PMA. Il est possible que cela décourage les exportations qui pourraient être effectuées vers les secteurs où les ACF s'appliqueront. Par exemple, les PMA pourraient être touchés non seulement parce qu'ils exportent directement vers l'UE, mais aussi parce qu'ils approvisionnent l'UE indirectement, par exemple via d'autres pays transformateurs. Si ces pays étaient frappés par les ACF, les intrants des PMA pourraient aussi être pénalisés, ce qui menacerait la croissance des exportations et les perspectives de diversification économique.

À l'avenir, les ACF s'avéreront coûteuses pour tous les agents des douanes en raison de la complexité de la comptabilisation du carbone et de l'approbation ou de la réfutation de mesures équivalentes. Même si nous espérons que des progrès seront réalisés en vue de l'adoption de méthodes communes en matière de comptabilité, de notification et de vérification lors de la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique (COP26), les ACF risquent globalement d'augmenter les coûts du commerce, qui sont déjà très élevés pour les PMA.

En résumé – Les PMA auront besoin de cadres favorables et d'un soutien substantiel pour garantir qu'ils ne seront pas pénalisés par les ACF, que ce soit par les exportations indirectes vers l'UE ou les coûts additionnels afférents au respect des ACF pour les exportations directes.

Qu'en est‑il des PMA en passe de changement de statut?

Si la Commission européenne peut exempter les PMA (et les petits États insulaires en développement ou PEID) des ACF, elle doit aussi être consciente des besoins des pays qui sortiront de la catégorie des PMA au cours des prochaines décennies.

Avant la crise liée à la COVID‑19, un nombre sans précédent de pays était sur le point de sortir de la catégorie des PMA – une avancée saluée à juste titre par la communauté internationale. En conséquence, les partenaires pour le développement ont déployé des efforts concertés pour soutenir les stratégies de transition en douceur, notamment dans le domaine du commerce.

Les pays sortant de la catégorie de PMA continuent généralement de bénéficier, pendant un certain temps, du soutien au titre de l'Aide pour le commerce et de préférences en matière d'accès aux marchés, même si cela doit faire l'objet de négociations. Bien que cela implique des coûts de transaction importants, cela constitue pour la Commission européenne un moyen tout désigné d'aider les pays sortant de la catégorie des PMA à s'adapter en vue de la mise en œuvre future des ACF. Cependant, une période de transition formelle devra aussi être ménagée dans la perspective de leur mise en œuvre, suivant les précédents établis en faveur des PMA.

Étant donné que le cadre de mise en œuvre de l'Accord de Paris n'a pas encore été arrêté, on ne connaît pas encore les options dont disposeront les PMA en matière de transition dans le domaine climatique. Cela va devoir évoluer dans la perspective de la COP26 et de la Douzième Conférence ministérielle, en particulier compte tenu de la nécessité de gérer les coûts potentiels des ACF.

Comment financer une croissance verte inclusive dans les PMA?

À plus long terme, la capacité des PMA à s'adapter aux ACF requiert des investissements accrus dans la croissance verte inclusive. Pour ce faire, les pays développés devront respecter les engagements pris lors de la CdP de Copenhague en 2009, à savoir investir 100 milliards d'USD par an dans ce secteur d'ici à 2020, mais les coûts liés uniquement à l'adaptation devraient atteindre 140 à 300 milliards d'USD par an d'ici à 2030. Nous avons des raisons d'être profondément préoccupés: sur les 78,9 milliards d'USD de flux de fonds pour le climat déclarés en 2018, 14% seulement ont été reçus par les PMA et 2% seulement par les PEID.

La pandémie a aggravé la situation; elle a réduit la capacité à assurer le service de la dette ainsi que les fonds disponibles pour les investissements dans les énergies renouvelables et les infrastructures durables. Les pays riches injectent des fonds publics dans les plans de relance économique (selon la Banque mondiale, ces programmes avoisinent actuellement 12 700 milliards d'USD), et nombre d'entre eux sont fortement axés sur le climat, comme le pacte vert de l'UE.

Les PMA n'ont pas accès à des ressources de cette ampleur, mais ce sont ceux qui en ont le plus besoin. De nouvelles sources de financement, telles que l'affectation des droits de tirage spéciaux du FMI aux investissements dans le changement climatique et la prise en compte de la dette pour sa conversion en investissements en matière climatique et écologique sont des moyens importants de contribuer à mobiliser des fonds additionnels, mais un appui technique sera nécessaire pour tirer parti de ces possibilités. L'Union européenne devrait également examiner comment les ressources issues des ACF pourraient combler les lacunes en matière de financement de l'action climatique.

Quel objectif le G-7 devrait-il viser avec les ACF?

La crise liée à la COVID‑19 a fait payer un lourd tribut à l'économie de nombreux PMA, où des millions de personnes ont rebasculé dans l'extrême pauvreté, annulant des décennies de progrès en matière de nutrition, d'éducation et de santé. La réalisation des objectifs de développement durable dépendra d'une reprise économique rapide et résiliente dans les PMA. Les ACF pourraient être l'instrument adéquat pour décarboniser les chaînes d'approvisionnement au‑delà des frontières de l'UE, mais il ne faudrait pas que les coûts soient supportés par les plus pauvres, eux qui ont si peu contribué aux émissions mondiales de gaz à effet de serre.

L'UE doit donc concevoir son nouveau mécanisme d'ajustement carbone aux frontières avec grande prudence et veiller à ce que:

• les PMA soient protégés contre les répercussions des ACF tout au long des chaînes d'approvisionnement, ce qui leur permettra de maintenir une série d'options pour diversifier leurs exportations et renforcer leur capacité de production;

• les pays en passe de sortir de la catégorie des PMA soient reconnus et bénéficient de l'Aide pour le commerce et d'un accès préférentiel aux marchés pendant une période prolongée, et qu'un soutien leur soit accordé pour s'adapter aux nouvelles normes de comptabilisation et de déclaration des ACF; et

• les PMA touchés par les ACF aient un accès équitable aux revenus générés par le mécanisme d'ajustements carbone aux frontières afin qu'ils puissent faire en sorte que leur économie soit plus soucieuse de l'environnement.

En se penchant sur les ACF, le G-7 doit trouver un équilibre entre l'urgence de l'action climatique et l'impératif de réduction de la pauvreté. Ce nouveau mécanisme devra être complexe et prévoir des mesures de soutien propres à encourager la réduction des émissions tout au long des chaînes d'approvisionnement mondiales sans entraver les perspectives de développement des PMA.

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