Pour les pays les moins avancés, la revitalisation du multilatéralisme est une question de survie

  • Le système international régissant l'environnement et l'économie est mis à rude épreuve. C'est toutefois dans le domaine du commerce que les pays les moins avancés (PMA) ont peut être le plus à perdre des dysfonctionnements de l'ordre mondial.

  • Pour éviter une fracture entre le monde développé et les plus démunis lesquels seraient encore plus laissés pour compte, les accords commerciaux existants doivent être plus inclusifs et répondre davantage aux besoins des PMA.

  • La revitalisation du multilatéralisme est une question de survie pour les populations des pays les plus pauvres et les plus vulnérables qui disposent d'une marge plus réduite pour faire face aux effets d'un ralentissement.

Le système international régissant l'environnement et l'économie est mis à rude épreuve. La mondialisation elle même est ébranlée, au grand dam des gouvernements des économies développées et émergentes. Cependant, très peu est dit sur les effets de ces incertitudes sur les 47 pays les moins avancés (PMA), qui comptent 1 milliard d'habitants, dont un quart vit dans l'extrême pauvreté.

Le système financier est rouillé, et ce depuis longtemps. Cette année encore, des critiques ont été émises au sujet du processus de sélection des chefs de secrétariat de la Banque mondiale et du Fond monétaire international (FMI). Des voix se sont élevées parmi les pays en développement en faveur d'un processus plus ouvert et transparent et qui soit basé sur un réservoir de candidats originaires de tous les pays, et non uniquement des États Unis et de pays européens. En assumant un rôle de chef de file, les nations marginalisées auraient voix au chapitre, ce qui permettrait de réorienter les travaux de ces deux institutions sur les besoins de ces pays.

Les donateurs ne sont plus aussi généreux qu'avant, et la situation devrait encore se détériorer: il est en effet récemment apparu que les États Unis pourraient réduire de 4 milliards leur budget consacré à l'aide. L'aide au développement en faveur des PMA a stagné ces dernières années du fait que certains pays développés réaffectent ou réduisent les fonds alloués. Selon les derniers chiffres, le soutien accordé par les donateurs officiels à tous les pays est tombé à 146,6 milliards de dollars EU en 2017, les donateurs consacrant moins de ressources aux coûts liés aux réfugiés. Seuls 5 des 30 pays membres du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont honoré leurs engagements en matière d'aide, contre un maximum de 6 auparavant.

Des critiques ont été émises contre les récents changements visant à redéfinir et à remodeler l'aide au développement sous la forme d'une action commune entre les secteurs public et privé, estimant qu'il s'agissait d'une tentative par les donateurs gouvernementaux de se soustraire à leurs obligations. Les fonds privés récoltés dans les PMA ne représentent qu'un tiers de la moyenne mondiale. Les PMA obtiennent seulement 8% du financement mixte, dont la majorité est consacrée aux pays à revenu intermédiaire. En 2017, sur les 52 milliards de dollars EU directement mobilisés par les banques multilatérales de développement dans le cadre de cofinancements privés à long terme, seuls 2 milliards de dollars EU étaient destinés aux PMA et autres pays à faible revenu.

Les pays développés ne font pas autant qu'ils le devraient pour lutter contre les changements climatiques. L'appui à l'Accord de Paris sur les changements climatiques a été remis en question malgré les progrès accomplis ces deux dernières années sur le programme de travail. Si les objectifs ne sont pas atteints, les pays en développement et les PMA seront les plus durement touchés. Les promesses de financement en faveur de l'adaptation et de l'atténuation ne sont souvent pas honorées. Les PMA exposés aux phénomènes météorologiques extrêmes ou dont une grande partie de la population vit sur des îles à faible altitude ou dans des régions côtières, tels que le Bangladesh ou les îles du Pacifique, sont particulièrement menacés. Contrairement aux pays développés, ils n'ont pas les moyens de protéger leurs habitants contre les catastrophes climatiques.

Les PMA obtiennent seulement 8% du financement mixte, dont la majorité est consacrée aux pays à revenu intermédiaire.
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Les inégalités s'accroissent dans les PMA, les nouveaux riches des zones urbaines creusant l'écart avec leurs compatriotes ouvriers et agriculteurs. Les inégalités entre les sexes, les inégalités sociales et les inégalités de revenu restent très ancrées. Sans coordination au niveau mondial, les pays n'ont eu d'autre choix que de niveler les salaires par le bas, forçant les pays les plus pauvres à réduire les revenus au niveau minimum de subsistance, voire à un niveau encore inférieur. Les coupes touchant les organismes multilatéraux tels que le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) ont eu une incidence particulière sur les femmes, notamment dans les pays en développement.

C'est cependant dans le domaine du commerce que les PMA ont peut être le plus à perdre des dysfonctionnements de l'ordre mondial. La guerre commerciale que se livrent la Chine et les États Unis exacerbe les pressions pesant sur le système commercial multilatéral, déjà affaibli par l'absence de progrès dans les discussions au sein de l'Organisation mondiale du commerce. Les accords bilatéraux de commerce et d'investissement se sont multipliés ces dernières années, en particulier ceux auxquels des pays en développement sont parties. Même si le multilatéralisme est imparfait, il permet aux PMA de conclure des accords collectivement en tant que bloc en recourant à des règles convenues plutôt que d'être forcés d'accepter des conditions imposées par les pays développés ou des pays en développement plus puissants.

Les pays développés négocient des grands accords régionaux, ce qui affaiblit la valeur des systèmes de préférence existants pour les PMA et impose l'intégration de questions "OMC-plus" telles que le renforcement de la protection de la propriété intellectuelle, ce qui est contraire aux intérêts des PMA.

Certains PMA s'en tirent bien. Jusqu'à 12 pays pourraient sortir officiellement de cette catégorie au cours des 10 prochaines années, dont le Bangladesh, l'Angola et le Myanmar, qui représentent à eux 3 la moitié des exportations des PMA. Malgré cela, un grand nombre de PMA sont à la traîne. Si les tendances actuelles se maintiennent, dans 10 ans, le groupe des PMA sera composé d'environ 30 pays d'Afrique subsaharienne, d'Haïti, du Yémen et de l'Afghanistan.

En raison de cette "africanisation" du groupe des PMA, les concessions multilatérales existantes, telles que l'accès en franchise de droits et sans contingent garanti aux PMA par l'Union européenne au titre de son initiative "Tout sauf les armes", perdront de leur importance étant donné que les principaux bénéficiaires sont les pays asiatiques. Lancée en 2001, l'initiative "Tout sauf des armes" a marqué une avancée majeure dans les relations entre les PMA et la plus grande zone de libre échange au monde. La suppression des taxes à l'importation et des restrictions quantitatives représentait des milliards pour les PMA exportateurs, en particulier le Bangladesh (le système a aussi clairement bénéficié aux importateurs d'articles d'habillement européens).

Même si le multilatéralisme est imparfait, il permet aux PMA de conclure des accords collectivement en tant que bloc en recourant à des règles convenues plutôt que d'être forcés d'accepter des conditions imposées par les pays développés ou des pays en développement plus puissants.
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Dans 10 ans, à moins que la structure des échanges n'évolue, les exportations du reste des PMA à destination de l'Europe dans le cadre de l'initiative, et même à destination des pays développés en général au titre d'autres systèmes de préférences commerciales, seront beaucoup moins importantes. Seul un tiers des exportations des PMA provient de pays d'Afrique, et les principaux produits exportés sont des marchandises non transformées telles que le pétrole, le gaz et les minéraux, dont certaines sont admises en franchise de droits pour tous les pays. Les préférences commerciales sont déjà largement sous-utilisées, notamment par les exportateurs africains de produits agricoles. Près de la moitié des exportations de fruits, de légumes et de plantes des pays en développement n'utilisent pas les systèmes de préférences auxquels elles ont droit. Des préférences commerciales pour les articles d'habillement et les minéraux équivalant à près de 4 milliards de dollars EU ne sont pas utilisées.

Les principaux partenaires commerciaux des PMA sont les autres PMA et les pays voisins. La zone de libre-échange continentale africaine établie l'année passée stimulera le commerce intra africain. L'essor des échanges Sud Sud laisse déjà présager la fin d'une ère voyant le monde développé accorder des préférences commerciales à des bénéficiaires passifs. Il faudra rééquilibrer encore davantage le régime multilatéral afin que les pays du Sud y participent plus activement. Il convient toutefois de garder à l'esprit que les échanges Sud Sud ne sont pas la panacée. La taille de l'économie de l'Afrique subsaharienne est presque équivalente à celle de la France.

Les chefs de file de l'ordre multilatéral devront faire preuve d'inventivité s'ils veulent éviter une fracture préjudiciable entre le monde développé et les plus démunis, lesquels seraient encore davantage laissés pour compte. Les systèmes de préférences devraient être adaptés aux besoins de chaque pays ou région, notamment les mesures permettant aux PMA de satisfaire plus facilement aux règles d'origine requises pour bénéficier des préférences. Les accords commerciaux existants doivent être plus inclusifs et davantage tenir compte des besoins des PMA. Le commerce ne se résume pas à l'accès aux marchés. C'est en réformant leurs propres pratiques en matière de climat, de paradis fiscaux, d'immigration, de subventions et de gestion de l'économie que les pays développés peuvent le mieux aider ceux qui se trouvent à la marge.

Les changements relatifs aux préférences commerciales, qui découlent plus de tendances actuelles que d'obstacles délibérés au système international, fissurent encore davantage l'ordre multilatéral. Cette évolution survient à une période délicate pour les PMA, dont les économies, déjà fragiles, sont ébranlées par le contexte d'incertitude au niveau mondial. Un léger ralentissement dans un PMA peut avoir des effets dévastateurs, alors que, parmi les pays plus riches, même les pays les moins bien lotis ont des économies et des filets de sécurité sociaux, même si ceux ci présentent toujours plus de failles. Les habitants des pays les plus pauvres sont ceux qui ont le plus à perdre car ils disposent d'une marge plus réduite pour faire face aux conséquences néfastes. Pour les populations des PMA, la revitalisation du multilatéralisme est une question de survie.

 

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Cet article a été publié initialement par le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies.

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Daniel Gay est conseiller auprès du Comité des politiques de développement des Nations Unies sur les pays les moins avancés. Kevin P. Gallagher, membre du Comité des politiques de développement des Nations Unies, est directeur du Global Development Policy Center de l'Université de Boston.

 

KEYWORDS: multilateralism blended finance globalisation development aid LDC graduation

CREDITS: Header image - ©Jan Turnbull/EIF